Ratyfikacja traktatu lizbońskiego - aspekty prawne

Nie będzie dziś o zaletach czy wadach traktatu lizbońskiego (pewnie napiszę, jak przejdzie przez Danię i Anglię, na razie nie ma co straszyć), ani o zachowaniu polskich partii i tzw. pacie politycznym (bo krajową bieżączką się nie zajmuję tutaj). Dyskusje toczone na FF oraz żenujące spektakle prawniczej ignorancji prezentowanej w mediach skłoniły mnie jednak do podsumowania tu prawnych zagadnień samego procesu ratyfikacyjnego, a nie jest ono bez znaczenia także dla państw słowiańskich w UE.

Kluczowe w tym względzie są art. 90 Konstytucji i orzeczenie TK w sprawie K 11/03. Nie należę do gorących zwolenników tego orzeczenia, niemniej jednak należy z niego wyciągnąć odpowiednie konsekwencje (choć uzasadnienia orzeczeń jako niepublikowane w Dzienniku Ustaw nie mają mocy prawnej).

Sejm ma do wyboru dwie drogi ratyfikacji – parlamentarną i referendalną, wyboru tego dokonuje uchwałą. Droga parlamentarna wymaga uzyskania w każdej z izb parlamentu 2/3 głosów przy obecności co najmniej połowy członków – w każdej z osobna. Droga referendalna odwołuje się do art. 125 Konstytucji, który stanowi o referendum w ogóle – do jego ważności potrzebne jest quorum połowy uprawnionych do głosowania. Jeśli w referendum nie będzie quorum, zgodnie z ustawą o referendum sprawa wraca na etap podjęcia uchwały przez Sejm w sprawie drogi ratyfikacji. Zamieszczenie elementu procedury w ustawie zwykłej (a nie w Konstytucji) było jedną z przyczyn jej zaskarżenia do TK przez grupę posłów. TK stwierdził jednak, że możliwość powrotu do etapu uchwały wynika z samej Konstytucji (niestety trudno się tego doszukać w jej tekście…).

Obecnie polskie władze są po podjęciu uchwały o wyborze drogi (parlamentarnej), a przed podjęciem decyzji rozstrzygającej kwestię traktatu z Lizbony. W mediach natomiast spekulować się zaczyna o możliwości referendum. Wydaje się to zupełnie nieuzasadnione – Sejm zgodnie z przytaczanym orzeczeniem jest związany własną uchwałą (punkt 12.7). Marszałek Sejmu ma zatem obowiązek poddać na obecnym etapie traktat lizboński pod głosowanie sejmowe, a Marszałek Senatu pod głosowanie senackie.

Z drugiej strony TK w tym samym orzeczeniu dochodzi do zaskakującego wniosku (punkt 12.4), że jeśli nie będzie w Sejmie lub Senacie większości 2/3, można dokonać kolejnej uchwały, bo inaczej powstawałaby sytuacja „pata konstytucyjnego”. Pat konstytucyjny to sytuacja, kiedy nie można podjąć rozstrzygnięcia, a do podjęcia rozstrzygnięcia wystarczy quorum (połowa posłów). Jeśli nie uda się uzbierać quorum, to tak samo nie będzie się dało przeprowadzić głosowania nad uchwałą o ponownym wyborze drogi ratyfikacyjnej (zresztą w ogóle Sejm taki nic nie będzie w stanie zrobić). Sytuacja nieuzyskania większości to nie „pat konstytucyjny”, lecz podjęcie rozstrzygnięcia (podobnie przywoływany w orzeczeniu K. Działocha). Rozstrzygnięcia negatywnego – czyli w tym przypadku odrzucenie przez Polskę traktatu lizbońskiego – i zgodnie z prawem UE, w całej Wspólnocie.

Nigdzie natomiast TK nie stwierdził, że po podjęciu uchwały o wyborze danego rodzaju drogi można tego etapu nie przeprowadzić – czyli nie poddać traktatu pod głosowanie w wybranej formie. Czyli prawna możliwość przeprowadzenia obecnie referendum jest wątpliwa. Ale jak już napisałem, uzasadnienie TK nikogo nie wiąże i na użytek obecnej chwili może on dojść do innych wniosków.

Druga dość ciekawa kwestia to moc prawna preambuły (arengi) do ustawy zezwalającej na przyjęcie traktatu. W prawoznawstwie sporny jest charakter prawny areng, ale orzecznictwo TK przyznaje im moc normatywną (co jest godne poparcia). Arengi do ustaw mają jednak moc taką jak ustawy – czyli poniżej konstytucji, części prawa międzynarodowego (w tym traktatów unijnych), a także nawet prawa pochodnego UE. Czyli jeśli w jakiejkolwiek sprawie arenga byłaby sprzeczna z tymi wymienionym źródłami prawa, to należałoby jej nie stosować. Czyli (upraszczając) jeśli jakieś unijna dyrektywa WE nakazywałoby uregulowanie w polskim prawie tzw. związków partnerskich, a preambuła by to wykluczała – należałoby stosować dyrektywę unijną. Użyteczność istnienia takiej arengi jest wątpliwa. Poza tym na pewno nie będą jej brały pod uwagę sądy unijne.

Oczywiście pojawia się pytanie, czy taką ustawę z preambułą „jakiś wariat może zaskarżyć do TK”. Oczywiście liczba „wariatów”, którzy mają prawną możliwość inicjowania kontroli przed TK jest ograniczona, ale naturalnie jest to możliwe. Tyle że w takiej sytuacji mało prawdopodobne byłoby uchylenie całej ustawy zezwalającej na ratyfikację traktatu, bardziej (jeśli już) samej preambuły.

Być może wysokie osoby w państwie tego nie wiedzą, ale TK ma możliwość uznania niekonstytucyjności także części ustawy (i zazwyczaj tak robi). Jeśli natomiast wadliwy był tryb uchwalenia ustawy, to wtedy TK ma obowiązek orzec niekonstytucyjność całej ustawy. Dlatego dużo groźniejsze i bardziej ryzykowne niż wątpliwej mocy arenga jest manipulowanie przy procedurze, gdzie zamiast due process of law mamy dążenie do uchwalenia czegoś za wszelką cenę. Takie podejście do tworzenia prawa dalece niepokoi, bo obniża kulturę prawną naszego kraju i tak od 1989 roku mocno nadwyrężoną.

A skoro jesteśmy już przy konstytucyjności – czy traktat, który przewiduje, że jest najwyższym źródłem prawa jest zgodny z Konstytucją, która to samo stanowi o sobie? To już pytanie do TK – mam nadzieję, że jakiś „wariat” je kiedyś zada.

Tagi: traktat lizboński, ue